移民不是數字：跨世代報告的盲點

報告預計，未來人口增長將逐步放緩，生育率持續下降，人口老化加速，而醫療、養老及照護等公共支出的長期壓力亦會增加。但報告的基調並非一味悲觀。未來40年澳洲經濟仍然預計繼續增長，勞動力參與率在未來十多年仍會維持相對較高水平；人工智能、能源轉型及產業轉型，也可能為澳洲帶來新的生產力機會。

因此，IGR並不是一份「澳洲正在衰退」的預言，而是一個有條件的長期展望：如果生產力能夠提高、勞動力能夠有效參與，人口及移民政策又能與住房、基礎設施及公共服務配合，澳洲仍然可以維持長期繁榮。但這份報告也提出了一個更深層的問題：我們究竟希望2065年的澳洲，成為一個怎樣的社會？

這個問題，不能只用人口數字回答。

《跨世代報告》的價值與局限

《跨世代報告》的法律基礎來自1998年的《預算誠信法案》（Charter of Budget Honesty Act 1998），首份報告於2002年發布。法律要求聯邦政府至少每五年發布一次報告，評估人口及經濟趨勢對政府長期財政的影響。因此，理解IGR首先要明白，它主要是一份長期經濟與財政模型，而不是完整的移民、住房或多元文化政策報告。

它最大的價值，是把政治討論的時間尺度拉長。人口老化、低生育率、醫療支出、退休保障、基礎設施及生產力等問題，都不是一屆政府可以解決的。IGR迫使政府和社會思考：今天的政策，會把甚麼樣的澳洲留給下一代？

但四十年的預測也有天然限制。科技、國際政治、氣候、能源、戰爭、經濟危機等，都可能使今天合理的假設在十年後失效。因此，IGR最重要的功能並不是準確預言2065年，而是提供一個長期的政策討論框架。問題也正在這裡出現。

宏觀經濟模型可以計算人口，但不能完全描述人。

移民不是一個數字

這一點在移民問題上尤其明顯。澳洲的人口增長與海外移民密切相關。ABS最新數據顯示，截至2026年3月的一年，澳洲人口增加約39.27萬人，其中自然增長約10.06萬，淨海外移民（NOM）約29.21萬。因此，移民當然是一個重要的經濟及人口變數。問題不是「應不應該計算移民」。

問題是：當我們計算移民時，究竟計算了甚麼？

NOM是一個重要的人口統計指標，可以反映海外人口流入及流出對澳洲人口造成的淨變化。但NOM不能告訴我們一個人如何生活。

它不能單獨告訴我們：

他從事甚麼工作？海外專業資格有沒有被承認？他的英語能力如何？他的子女在學校表現如何？他是否參與社區？他是否建立澳洲本地的社會網絡？他老年後需要甚麼樣的醫療和照護？

他的下一代是否認同自己是澳洲社會的一部分？因此，問題不是NOM「錯」，而是：NOM是一個必要的宏觀人口指標，卻不是描述移民社會全部現實的充分指標。

澳洲的移民從來不是同一種人

澳洲移民史本身就說明了這一點。二戰後，澳洲在「Populate or Perish」的背景下大力增加人口，英國移民在最初階段仍然佔重要地位，包括著名的「十鎊移民」（Ten Pound Poms）計劃。但澳洲戰後經濟發展需要大量勞動力，移民來源逐步擴大，來自歐洲不同國家的移民大量增加。其後白澳政策逐步被廢除，1970年代澳洲正式走向非歧視性的移民制度，多元文化政策亦逐步建立。亞洲及其他地區移民的比例增加，形成今天高度多元的澳洲社會。

因此，「移民」其實包括非常不同的人群：
有永久居民，也有臨時居民；
有技術移民，也有家庭移民；
有國際學生，也有人道移民；
有剛抵達的第一代移民，也有在澳洲生活數十年的第一代；
更有出生於澳洲、父母或祖父母來自海外的第二代及第三代。

他們對澳洲經濟及社會的影響，不可能完全由一個人口流量數字描述。

真正值得討論的，不只是：移民有多少？還包括：這些人如何進入澳洲、如何參與澳洲、如何融入澳洲，以及最終如何成為澳洲社會的一部分？

老化的移民，也是跨世代問題

這個問題在「人口老化與照護經濟」上尤其重要。當我們談論澳洲人口老化時，通常把老年人口視為一個統計群體。但老年人口並不是同質的。

未來二、三十年，今天許多第一代移民也會逐步進入高齡階段。他們可能面對與其他澳洲長者不同的語言、飲食、家庭結構、文化習慣及照護需求。因此，當澳洲討論未來的aged care system時，不能只問：2065年需要多少照護工作者？

還應該問：2065年的照護體系，是否有能力服務一個更加多元的高齡人口？

這就是宏觀人口模型與社會政策之間需要進一步連接的地方。

移民也不只是勞動力

同樣的問題出現在技術移民上。澳洲引進技術移民，其中一個重要目的就是填補技能短缺及提高生產力。但如果一名海外受訓的醫生、工程師、教師、會計師或其他專業人士，因為資格認證、職業註冊或工作經驗轉換等問題，長期無法從事原來的專業，澳洲損失的就不只是這個人的收入。澳洲同時失去了可以使用的技能、稅收及生產力。

所以，當政策制定者說「移民可以提高生產力」時，也應該追問：澳洲是否有制度能力，把移民帶進來的技能真正轉化為澳洲的生產力？這一點與IGR所關注的人工智能及產業轉型尤其相關。

如果未來澳洲需要更多高技能人才，卻不能有效利用已經在澳洲的人才，那麼單純增加移民人數未必能解決生產力問題。

「移民不是數字」，不代表數字不重要

然而，批評移民不能被簡化為數字，並不代表移民的數量和速度不重要。恰恰相反。如果人口快速增加，而住房、交通、學校、醫療及其他公共服務沒有同步增加，現實壓力必然出現。

支持較高移民水平的人可以指出，當澳洲生育率下降、人口逐漸老化時，年輕移民可以增加勞動力、擴大經濟規模，並為醫療、照護等行業提供人力。

另一方面，主張更加審慎管理移民規模與速度的人則會指出，房屋、交通、學校、醫療及其他公共服務都有供應能力限制。如果人口增長速度超越這些系統的擴充能力，住房負擔及公共服務壓力便可能增加。

這兩種觀點其實不一定互相排斥。真正的政策問題是：移民人口的增長速度，是否與澳洲社會的整合能力及基礎設施能力同步？這比單純爭論「移民多還是少」更重要。

從「移民規模」走向「整合能力」

因此，未來的移民政策不應只問：澳洲需要多少移民？還應該問：澳洲每年有多大的能力，把新增人口真正整合進社會？

這種「整合能力」至少包括四個方面。

第一，是住房與基礎設施能力。新增人口需要多少住房、學校、醫院、交通及公共空間？人口增長能否與基礎設施建設同步？

第二，是勞動市場能力。移民帶來的技能能否真正被澳洲經濟使用，而不是出現大量「高技能、低技能使用」的情況？

第三，是語言與社會參與能力。移民是否有機會學習英語、理解澳洲制度、參與社區及民主生活？

第四，是社會凝聚與共同身份。來自不同文化背景的人，能否在保留自身文化傳統的同時，建立對澳洲民主、法治、公民責任及共同社會的認同？

這最後一點尤其重要。真正的多元文化，不應只停留在「不同文化一起存在」。更高層次的目標，是：不同文化背景的人，能夠在共同的民主制度與公共價值之下共同生活、共同參與、共同承擔責任。

房屋危機不能簡化為移民問題

同樣道理，住房問題也不能用單一因素解釋。人口增長會增加住房需求，這是基本的經濟關係。但住房價格及可負擔能力，同時受到土地供應、規劃制度、建築成本、基礎設施、融資條件、投資需求及稅制等多項因素影響。因此，把所有房屋壓力簡化成「移民太多」，並不能完整解釋問題。

反過來說，完全否認人口增長對住房需求的影響，同樣沒有幫助。真正需要的，是把兩者放在同一個政策框架之中：人口增加多少，就需要增加多少住房、學校、醫療、交通及其他基礎設施？

如果政府可以把這些數字清楚連接起來，公眾對移民政策的討論便可以由情緒性的「多或少」，轉向具體的「容量與規劃」。

讓《跨世代報告》走得更遠

因此，未來的《跨世代報告》不需要變成一份多元文化政策報告，但可以與其他政府資料及政策框架更緊密地連接。至少可以在四方面進一步發展。

第一，從人口數量走向人口結構。除了NOM總數，也應更系統地分析不同移民世代、年齡、簽證類別及語言背景，以了解未來醫療、照護及教育需求。

第二，從「移民提高生產力」走向「技能如何真正被使用」。更具體評估海外資格認證、職業註冊及技能錯配所造成的經濟成本，讓移民政策與生產力政策真正連接起來。

第三，從「人口增加」走向「住房及基礎設施容量」。評估人口增長與住房供應、交通、醫療、教育及公共服務之間的關係，而不是讓移民數字獨自承擔住房問題的解釋責任。

第四，從「人口規模」走向「社會整合能力」。建立更長期的指標，觀察移民及其下一代的教育、就業、語言、社區參與、公民參與及社會流動情況。

如此一來，我們才真正開始談論「跨世代」。因為跨世代不只是計算：2065年有多少人？也應該問：2065年這些人如何生活在一起？

打造真正包容的跨世代未來

《跨世代報告》是一項重要的國家政策工具。它提醒我們，人口老化、生育率下降、經濟增長放緩及公共支出壓力，不是下一屆政府才需要處理的問題，而是今天就需要開始面對的長期挑戰。但它也提醒我們另一件事情：經濟模型可以計算人口，卻不能完全描述人。

移民當然是數字

移民人數會影響GDP、勞動力、稅收、住房及公共服務需求；移民的規模與速度，也必須納入國家長期規劃。但移民同時也是人。他們是工人、企業家、醫護人員、教師、工程師、學生、父母、祖父母、志願者、納稅人及社區成員。他們不只是「增加多少人口」，也在決定澳洲下一代會成為一個怎樣的社會。因此，真正成熟的移民政策，既不能把移民浪漫化，也不能把移民問題簡化為數字。

我們需要同時回答兩個問題：澳洲能夠承受多少人口增長？以及更重要的：澳洲有沒有能力讓這些新增人口成為這個社會的一部分？前者是人口規劃。後者是社會整合。而真正的跨世代政策，應該把兩者放在一起。

一個真正面向2065年的澳洲，不應只問屆時有多少人口、多少GDP、多少政府收入；我們還應該問：到那一天，我們希望這些人口共同建立一個怎樣的澳洲？因為移民從來不只是人口增長的數字。

移民，是澳洲社會正在形成的人。